24 شهریور, 1395
آیا برنامه های توسعه در راستای اهداف تعدیل بوده است؟

ایرادات فاحش سه برنامه توسعه سوم، چهارم و پنجم!

یکی از دلایل عدم توفیق برنامه¬ریزی اقتصادی در ایران – عطف نظر به برنامه¬های پنج¬ساله- به مسأله ناسازگاری برنامه¬ها با شرایط و مقتضیات اقتصادی کشور بازمی¬گردد. تناسب برنامه¬های پنج¬ساله با برنامه¬های تعدیل ساختاری بخشی از ناسازگاری را نشان می¬دهد. لذا فارغ از چالش همیشگی میان برنامه¬ریزان و مجریان اقتصادی که هر یک توپ را به زمین دیگری می¬اندازند، می¬توان به عدم تناسب برنامه¬های اقتصادی کشور با شرایط و مقتضیات اقتصادی آن اذعان داشت.

علی­ اصغر قائمی­ نیا – دانشجوی دکترای اقتصاد از دانشگاه تهران

  • برنامه پنج­ ساله سوم توسعه: برنامه­ ی سوم توسعه در شرایطی تدوین شد که التزام صریح به برنامه ­های تعدیل ساختاری در دو برنامه ­ی قبلی محل تردید و انتقاد بود. اما این برنامه متأثر از طرح ساماندهی اقتصاد کشور (۱۳۷۷) بود که توسط ریاست جمهوری وقت ابلاغ شد. در این طرح به صراحت و در بند ۱۲، بر خصوصی ­سازی و متمرکز ساختن فعالیت­ های اساسی دولت در حوزه­ ی اعمال حاکمیت و کاستن دامنه­ دار از تصدی­ ها تأکید شده است. در مستندات برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۳)، اصلاحات اقتصادی مبتنی بر رویکرد توسعه اقتصاد رقابتی از طریق حرکت به سمت آزادسازی نظام اقتصادی همراه با شکل­ گیری نظام جامع تأمین اجتماعی و اصلاحات قانونی و نهادی و لغو انحصارات برای فراهم شدن زمینه­ های مشارکت بخش خصوصی و کاهش تصدی­ گری دولت راهبرد اصلی برنامه سوم معرفی شده است.

در ماده ۹ از این برنامه آمده است: «به منظور ارتقاء کارآیی و افزایش بهره ­وری منابع مادی و انسانی کشور و کارآمد کردن دولت در عرصه سیاست گذاری و توسعه توانمندی بخش­های خصوصی و تعاونی، سهام شرکت ­های قابل واگذاری بخش دولتی در شرکت­ هایی که ادامه فعالیت آنها در بخش دولتی غیرضروری است، طبق مقررات این قانون با اولویت ایثارگران در شرایط مساوی، به بخش­های تعاونی و خصوصی فروخته خواهد شد.» به کیش (۱۳۸۹: ۱۲۴-۱۲۶) در مورد روند خصوصی­ سازی پیش ­بینی شده در این برنامه، آنرا شتابان و فراگیر توصیف می­کند و رویکردهایی برنامه سوم در زمینه خصوصی ­سازی را به بوته­ ی نقد می­گذارد. برای مثال یکی از موارد نگران کننده برای دولت سرعت زیاد در واگذاری­ ها بوده است و واحدهایی تولیدی که تا چندی پیش ۱۴ سازمان نظارتی بر آنها نظارت داشته ­اند به یکباره کاملاً آزاد می­شوند و تابع قانون تجارت می­شوند.

  • برنامه پنج­ ساله چهارم توسعه

برنامه چهارم با تأسی از سند چشم­ انداز (۱۳۸۲) تدوین شد؛ چرا که در بخش آخر سند چشم ­انداز به لزوم تناسب داشتن برنامه ­های اقتصادی اعم از بودجه­ ها و برنامه­ های پنج­ ساله با اهداف سند تأکید شده بود. این برنامه مؤید الگوی «رشد پایدار اقتصادی مبتنی بر محور دانایی و رویکرد جهانی» در قالب چشم­ انداز بلندمدت اقتصادی تهیه و تدوین شده است. (مستندات برنامه چهارم، ۱۳۸۳) بنابراین سیاست­ گذاران و برنامه ­ریزان وقت صراحتاً به دنبال ورود ایران به چرخه­ ی تولید جهانی و گسترش مناسبات تجاری ایران با دنیای خارج بودند که این مسأله در تلاش دولت اصلاحات برای پیوستن به سازمان تجارت جهانی نیز مشهود است. برخی از بخش­ های برنامه چهارم که متناسب با برنامه های تعدیل ساختاری است ارائه می­گردد:

در بند الف از ماده دو این قانون آمده است: «دولت‌ مکلف‌ است‌ سهم‌ اعتبارات‌ هزینه‌ای‌ تأمین‌ شده‌ از محل‌ درآمدهای ‌غیرنفتی‌ دولت‌ را به‌گونه‌ای‌ افزایش‌ دهد که‌ تا پایان‌ برنامه‌ چهارم‌، اعتبارات‌ هزینه‌ای ‌دولت‌ به‌طور کامل‌ از طریق‌ درآمدهای‌ مالیاتی‌ و سایر درآمدهای‌ غیرنفتی‌ تأمین ‌‎گردد.» در ماده چهارم هم به صراحت برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت از پرداخت مالیات ممنوع شده است که این حاکی از عزم برنامه چهارم در افزایش مالیاتهاست.

این برنامه به نسبت برنامه ­های قبلی با شدت بیشتری از اجرای اصل ۴۴ قانون اساسی صحبت می­کند و در ماده ششم می­نویسد: «به‎منظور تداوم‌ برنامه‌ خصوصی‌سازی‌ و توانمندسازی ‌بخش‌ غیردولتی‌ در توسعه‌ کشور به‌ دولت‌ اجازه‌ داده‌ می‌شود از همه‌ روشهای‌ امکان‌پذیر، اعم‌ از مقررات‌زدایی‌، واگذاری‌ مدیریت‌ (نظیر اجاره‌، پیمانکاری‌ عمومی‌ و پیمان‌ مدیریت‌) و مالکیت‌ (نظیر اجاره‌ به‌ شرط‌ تملیک‌، فروش‌ تمام ‌یا بخشی‌ از سهام‌، واگذاری‌ اموال‌) تجزیه‌ به‎منظور واگذاری‌، انحلال‌ و ادغام‌ شرکتها استفاده‌ شود.»

ماده ۱۰ این قانون به سیاست­ های ضدتورمی اشاره دارد: «به‌منظور تأمین‌ رشد اقتصادی‌ و کنترل‌ تورم‌ و بهبود بهره‌وری‌ منابع‌ مالی‌ سیستم‌ بانکی‌، دولت‌ مکلف‌ است‌ بدهی‌ خود به‌ بانک‌ مرکزی‌ و بانکها را طی‌ سالهای‌ برنامه‌ چهارم‌ با منظورکردن‌ مبالغ‌ بازپرداخت‌ در بودجه‌های‌ سنواتی‌ کاهش‌ دهد». همچنین «افزایش‌ در مانده‌ تسهیلات‌ تکلیفی‌ بانکها طی‌ سالهای‌ برنامه‌ چهارم‌، به‌طور متوسط‌ سالانه‌ بیست‌ درصد (۲۰%) نسبت‌به‌ رقم‌ مصوب‌ سال‌ ۱۳۸۳ کاهش‌ می‌یابد».

در این برنامه سرفصل مجزایی تحت عنوان «تعامل فعال با اقتصاد جهانی» آمده است که خود حکایت از نگاه برنامه نویسان به مساله اقتصاد دارد. این فصل که معطوف به تسهیل روابط تجاری است در ماده ۳۳ خود می­نویسد: دولت باید «نسبت ‌به‌ حذف‌ کلیه‌ موانع‌ غیرتعرفه‌ای‌ و غیرفنی‌ با رعایت‌ موازین‌ شرعی‌ و وضع‌ نرخ‌های‌ معادل‌ تعرفه‌ای‌ با زمانبندی‌ معین‌ و در قالب‌ پیش‌آگهی‌ حداکثر تا پایان‌ سال ‌اول‌ برنامه‌ اقدام‌ نماید».

فصل سوم از برنامه تحت عنوان «رقابت­پذیری اقتصادی» است که نفس این نام­گذاری خود در چارچوب گفتمان تعدیل اقتصادی معنا دارد:

  • ماده اول این فصل (ماده ۳۷) «ایجاد فضا و بسترهای‌ مناسب‌ برای‌ تقویت‌ و تحکیم ‌رقابت‌پذیری‌ و افزایش‌ بهره‌وری‌ نیروی‌ کار» را هدف گرفته است و دولت را ملزم نموده «نظام های‌ قانونی‌، حقوقی‌، اقتصادی‌، بازرگانی‌ و فنی‌ مناسب‌ را در جهت‌ تقویت‌ رقابت‌پذیری‌ اقتصاد فراهم‌ نماید».
  • ماده ۳۹ قیمت­گذاری را صراحتاً به ‌»کالاها و خدمات‌ عمومی‌ و انحصاری‌ و کالاهای‌ اساسی» ‌محدود می­کند.
  • طبق ماده ۴۱ دولت‌ موظف‌ است‌، در جهت‌ بهبود فضای‌ کسب‌ و کار در کشور وزمینه‌سازی‌ توسعه‌ اقتصادی‌ و تعامل‌ با جهان‌ پیرامون‌، اقدام‌هایی را اجرا کند که سازگار با برنامه ­های تعدیل است. «کنترل‌ نوسانات‌ شدید نرخ‌ ارز در تداوم‌ سیاست‌ یکسان‌سازی‌ نرخ‌ ارز»، «تنظیم‌ تعرفه‌های‌ واردات‌ نهاده‌های‌ کالایی‌ تولید (ماشین‌آلات‌ و مواد اولیه‌) مبتنی‌بر حمایت‌ منطقی‌» و «بازنگری‌ قانون‌ و مقررات‌ مربوط‌ به‌ نیروی‌ کار به‌گونه‌ای‌که لایحه‌ جامع‌ تسهیل‌ رقابت‌ و کنترل‌ و جلوگیری‌ از شکل‌گیری‌ انحصارات‌‌تصویب شود» بخشی از این فعالیت ­هاست.
  • برنامه پنج ­ساله پنجم توسعه

برنامه پنجم توسعه متأثر از فرامین مقام معظم رهبری به ویژه نام­گذاری دهه چهارم انقلاب به نام دهه پیشرفت و عدالت تدوین شد. در این برنامه که به جای توسعه از عبارت «پیشرفت و عدالت» استفاده شده است، سیاست­های کلی برنامه ­ی پنجم توسعه (۱۳۸۷) که در چارچوب سند چشم انداز بیست ساله و با رویکرد مبنایی پیشرفت و عدالت به دولت ابلاغ شده، چارچوب برنامه و اهداف آنرا مشخص کرده است. بخش­های مدنظر این برنامه به قرار زیر است:

بخش اول از فصل پنجم (اقتصادی) برنامه پنجم مرتبط با «بهبود فضای کسب و کار» است. در این راستا ماده ۷۴ به شکل­گیری بازارهای رقابتی و ماده ۷۷ به «تقویت و ساماندهی تشکلهای خصوصی و تعاونی تقویت و ساماندهی تشکلهای خصوصی و تعاونی» اشاره دارد.

در ماده ۸۱ برنامه پنجم آمده است: «نظام ارزی کشور، شناور مدیریت‌شده است. نرخ ارز با توجه به حفظ دامنه رقابت‌پذیری در تجارت خارجی و با ملاحظه تورم داخلی و جهانی و همچنین شرایط اقتصاد کلان از جمله تعیین حد مطلوبی از ذخایر خارجی تعیین خواهد شد».

طبق ماده ۱۰۳ این برنامه «برقراری موانع غیرتعرفه‌ای و غیرفنی برای واردات در طول سال­های برنامه به جز در مواردی که رعایت موازین شرع اقتضا می‌کند، ممنوع است. در صورت وجود چنین موانعی دولت مکلف است با وضع نرخ ­های معادل تعرفه‌ای نسبت به رفع آن اقدام کند».

در بند «و» ماده ۱۰۴ برنامه پنجم می­خوانیم: «دولت موظف است ضمن ایجاد همسویی قوانین و مقررات بخش تجاری کشور با قوانین و مقررات اتحادیه‌های منطقه‌ای و بین‌المللی از جمله سازمان تجارت جهانی، نسبت به آماده‌سازی و توانمندسازی ارکان اقتصادی کشور برای عضویت در سازمان توسعه تجارت جهانی (WTO)  اقدام قانونی نماید».

ماده ۱۱۱ مستقیماً به زمینه ­سازی برای سرمایه­ گذاری مستقیم خارجی توجه دارد: «شناسایی و اصلاح قوانین و مقررات برحسب ضرورت و تعیین و اعمال مشوق ها به تناسب نیاز روز و رقابت های بین‌المللی برای جذب بیشتر سرمایه‌گذاری خارجی».

در تبصره بند ج ماده ۱۱۷ کنترل کسری بودجه دولت مورد تاکید است: «تأمین کسری بودجه دولت از محل استقراض از بانک مرکزی و سیستم بانکی ممنوع است».

جمع­ بندی

در این نوشتار به دنبال شناسایی ردپای برنامه­های تعدیل ساختاری در نظام برنامه­ ریزی ایران و به صورت مشخص برنام­ه ی پنج ­ساله توسعه بعد از انقلاب بودیم. لذا ابتدا با تعریف مشخصی از برنامه ­های تعدیل، شاخص­ هایی نظیر آزادسازی نرخ ارز و حذف کنترل واردات، کاهش ارزش پول داخلی، برنامه­ های ضد تورمی (کنترل اعتبارات بانکی، بالابردن نرخ­های بهره و افزایش ذخایر قانونی، کنترل کسری بودجه دولتی، کاهش مخارج بودجه عمومی، افزایش مالیات­ها و حذف سوبسیدهای مصرفی، کنترل افزایش دستمزدها و حذف کنترل قیمت­ها)، زمینه­سازی برای سرمایه­گذاری مستقیم خارجی را احصا نموده و با آنها به سراغ تحلیل برنامه ­های پنج ساله رفتیم. هرچند در این میان توجه به اصطلاحاتی نظیر آزادسازی اقتصادی یا مقررات ­زدایی و خصوصی­ سازی که پایه­ های اصلی برنامه­ های تعدیل هستند نیز راهگشا بود.

برنامه­ ی اول و دوم توسعه به دلیل مقتضیات آن دوران و ارتباط گسترده­ی دولت وقت با صندوق و بانک جهانی ارتباط صریح و وثیقی با آموزه­های اقتصاد متعارف و برنامه­های تعدیل ساختاری دارد. دکتر نیلی معاون وقت سازمان برنامه در این ارتباط معتقد است: «در ادبیات انقلابی می‌گویند که انقلاب فرزندان خودش را می‌خورد. من همیشه به‌عنوان طنز این را مطرح می‌کردم که شما (سازمان برنامه) همین بلا را بر سازمان برنامه آوردید. سازمان برنامه در زمان دولت قبلی که تفکر فراگیر و غالب آن تفکر بسته و درونگرا بود، تفکر اقتصاد مدرن را مطرح کرد و آن را زنده نگه داشت و به تدریج هم در بعد کارشناسی آن را رشد داد و در افکار عمومی هم آن را به تدریج مطرح کرد که در نهایت آن را در برنامه اول متجلی کرد». (احمدی امویی، ۱۳۸۵: ۳۱۷)  این ارتباط در برنامه ­ی سوم به حداقل می­رسد، اما در آن زمان نمی­توان طرح ساماندهی اقتصادی دولت را بی­وجه با برنامه ­های تعدیل دانست. دو برنامه ­ی پنج­ساله آخر یعنی برنامه چهارم و پنجم هرچند به تأسی از سند چشم­انداز و سیاست­های کلی برنامه پنجم محدود شده­اند، اما همچنان مفاهیم و مضامین مرتبط با برنامه های تعدیل در بندهای آنها به چشم می­خورد. این مسأله بی­ارتباط با سیاست­های اصل ۴۴ نمی­باشد؛ چرا که این سیاست­ها هرچند فی­نفسه مؤید برنامه ­های تعدیل نیست، اما جواز سواستفاده از خصوصی­سازی را به دولت­ها می­دهد.

می­توان این­گونه نتیجه­گیری کرد که یکی از دلایل عدم توفیق برنامه ­ریزی اقتصادی در ایران (عطف نظر به برنامه­ های پنج­ساله) به مسأله ناسازگاری برنامه ­ها با شرایط و مقتضیات اقتصادی کشور بازمی­گردد. تناسب برنامه­ های پنج­ساله با برنامه ­های تعدیل ساختاری بخشی از ناسازگاری را نشان می­دهد. لذا فارغ از چالش همیشگی میان برنامه­ ریزان و مجریان اقتصادی که هر یک توپ را به زمین دیگری می­اندازند، می­توان به عدم تناسب برنامه­ های اقتصادی کشور با شرایط و مقتضیات اقتصادی آن اذعان داشت.

منابع

  1. احمدی امویی، بهمن (۱۳۸۵)، اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی ایران، تهران، گام نو، چاپ اول.
  2. استیگلیتز، جوزف (۱۳۸۷)، جهانی‌سازی و مسائل آن؛ ترجمه حسن گلریز؛ تهران، نشر نی، چاپ چهارم.
  3. بهکیش، محمد مهدی (۱۳۸۹)، اقتصاد ایران در بستر جهانی شدن، نشر نی، چاپ پنجم.
  4. رحیمی بروجردی، علیرضا (۱۳۷۲)، درآمدی بر سیاست­های تعدیل ساختاری، دانشگاه آزاد اسلامی.
  5. رحیمی بروجردی، علیرضا (۱۳۸۶)، آزادسازی اقتصادی از تئوری تا عمل؛ سمت.
  6. سازمان برنامه و بودجه (۱۳۷۸)، مستندات برنامه دوم توسعه، گزارش عملکرد برنامه اول توسعه، جلد یازدهم.
  7. سند چشم‌انداز جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴ (۱۳۸۲).
  8. سیاست­های کلی برنامه­ ی پنجم توسعه (۱۳۸۷).
  9. طرح ساماندهی اقتصاد کشور (۱۳۷۷).
  10. کاظمی ویسری، عبدالکریم (۱۳۸۲)، تعدیل اقتصادی در تئوری و تجربه، سازمان مدیریت صنعتی.
  11. کمالی دهکردی، پروانه (۱۳۷۲)، سیاست­های تعدیل اقتصادی در کشورهای کره جنوبی، غنا، نیجریه و جمهوری اسلامی ایران؛ مؤسسه مطالعات و پژوهش­های بازرگانی.
  12. متن قانون برنامه پنج ساله اول توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۷۰-۱۳۷۴)
  13. متن قانون برنامه پنج ساله دوم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۷۵-۱۳۷۹)
  14. متن قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران ( ۱۳۸۰-۱۳۸۴)
  15. متن قانون‌ برنامه پنج ساله‌ چهارم‌ توسعه جمهوری ‎اسلامی‌ ایران (۱۳۸۵- ۱۳۸۹)
  16. متن قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (۱۳۹۰-۱۳۹۴)
  17. محتشم دولتشاهی، طهماسب (۱۳۷۵)، سازمان­های اقتصادی بین­المللی، تهران، نشر ویستار.
  18. محمدی، علی (۱۳۸۷)، جهانی‌شدن و استعمار دوباره، موردشناسی کشورهای اسلامی در قرن بیست و یکم؛ تهران، نشر نی.
  19. مستندات برنامه چهارم توسعه (۱۳۸۳)، دفتر اقتصاد کلان، سازمان برنامه و بودجه.
  20. مومنی، فرشاد (۱۳۸۶)، اقتصاد ایران در دوران تعدیل ساختاری، تهران، انتشارات نقش و نگار.
  21. مهدوی عادلی، محمدحسین و محمدرضا کلائی (۱۳۸۹)، بررسی کارآمدی اصلاح قیمت های نسبی در بستر افتراق میان اهداف و نتایج تعدیل ساختاری، مجله دانش و توسعه، شماره ۳۰٫
  22. هاروی، دیوید (۱۳۸۶)، تاریخ مختصر نئولیبرالیسم؛ مترجم: محمود عبدالله­زاده، تهران، نشر اختران.
  23. یوسف­پور، علی (۱۳۸۱)، مبانی تصمیم­گیری سیاسی-اقتصادی دولت آقای هاشمی رفسنجانی (۱۳۶۸-۷۶)؛ پایان نامه مقطع کارشناسی ارشد، دانشگاه شهید بهشتی.
  24. Aspromourgos, Tony. (2008) “‘neoclassical’.” The New Palgrave Dictionary of Economics. Second Edition. Eds. Steven N. Durlauf and Lawrence E. Blume. Palgrave Macmillan.
  25. Summers, L. H., & Pritchett, L. H. (1993). The structural-adjustment debate. The American Economic Review (evanston),83, ۲, ۳۸۳-۳۸۹٫

[۱] دانشجوی دکتری اقتصاد، دانشگاه تهران

بدون دیدگاه

نظرات بینندگان

نظرات بینندگان

پر کردن قسمت ستاره الزامی میباشد.