21 شهریور, 1395
نویسندگان برنامه‌های توسعه در ایران چه اشتباهاتی کردند؟

درس‌هایی از ایرادات فاحش برنامه‌های اول و دوم توسعه

اقتصاد ایران بعد از پایان یافتن جنگ تحمیلی در سال ۱۳۶۷ مشکلات عدیده­ای را تجربه می­کرد. افت درآمدهای ارزی از فروش نفت به واسطه­ی افت قیمت نفت در بازارهای جهانی، افزایش کسری بودجه دولت به دلیل افزایش هزینه­های نظامی، افت تولید ناخالص داخلی به دلیل کاهش واردات کالاهای سرمایه­ای و واسطه­ای و روند افزایشی نرخ تورم تنها بخشی از مشکلات اقتصاد آن دوره بود.

علی­ اصغر قائمی­ نیا  دانشجوی دکترای اقتصاد از دانشگاه تهران

برنامه­ های تعدیل اقتصادی مشتمل بر مجموعه ­ای از سیاست­های کوتاه­ مدت، میان­م دت و بلندمدت است که در کوتاه مدت به مدیریت اقتصادی، در میان مدت به حداقل نمودن هزینه ­ها و تسریع فرآیند تعدیل و در بلندمدت به بازسازی و تجدید ساختار اقتصادی جهت نیل به تعادل با ثبات می ­پرازند. (مهدوی عادلی و کلائی، ۱۳۸۹: ۳۲) براین اساس برنامه های تعدیل اقتصادی ابتدا با تثبیت شرایط اقتصادی جهت تحرک نیروهای بازار آغاز می­گردد و در نهایت با بهره­مندی از کارایی اقتصادی اقتصاد را در وضعیت رشد با ثبات قرار می­دهد. در ادبیات علمی اقتصاد رشد، به این وضعیت تعادل پایدار[۲] می­گویند.

دولت در این میان با اعمال سیاست­های پولی، مالی، درآمدی و ارزی بصورت منفعلانه در خدمت برنامه­های تعدیل اقتصادی قرار می­گیرد. سیاست مالی به معنای تغییرات مخارج و درآمدهای دولت، و سیاست­های پولی به معنای تغییر در حجم پول می­تواند به تثبیت شرایط اقتصادی در مراحل اولیه برنامه­های تعدیل اقتصادی کمک کند. همچنین سیاست­های درآمدی از جمله کنترل دستمزد و قیمت، و سیاست ارزی به معنای قیمت­گذاری پول ملی نسبت به اسعار خارجی در میان مدت و بلندمدت مسیر تعدیل اقتصادی را هموار می­سازند.

تأکید بر منفعلانه بودن این سیاست­ها از آنجایی ناشی می­­شود که دولت در مقام سیاست­گذار اقتصادی ملزم به اعمال سیاست­های خود به گونه­ای است که هم­راستا با برنامه­های تعدیل باشد و بروز و ظهور شرایط نامطلوب اقتصادی نظیر فقر و توزیع نامتوازن درآمد، مجوزی برای دخالت دولت از طریق سیاست­گذاری نیست؛ مگر برنامه­های تعدیل اقتصادی پیش­بینی چنین وضعیتی را نموده و راه­حلی برای آن پیش روی دولت گذاشته باشد.

تعدیل ساختاری در ایران

می­توان برنامه ­ها و قوانینی که بصورت صریح یا ضمنی در راستای آزادسازی نرخ ارز و حذف کنترل واردات، کاهش ارزش پول داخلی، کنترل اعتبارات بانکی، بالابردن نرخ­های بهره، افزایش ذخایر قانونی، کنترل کسری بودجه دولتی، کاهش مخارج بودجه عمومی، افزایش مالیات­ها و حذف سوبسیدهای مصرفی، کنترل افزایش دستمزدها، حذف کنترل قیمت­ها و زمینه­ سازی برای سرمایه­گذاری مستقیم خارجی اجرا شده­اند، را در دایره­ی برنامه­ های تعدیل ساختاری جای داد. هرچند می­توان انطباق و سازگاری برنامه­ها و قوانین اقتصادی با برنامه­ های تعدیل ساختاری را بصورت یک طیف در نظر گرفت و برنامه ­های اقتصادی کشور را از نظر اهتمام به موارد فوق، دورتر یا نزدیک­تر به برنامه­های تعدیل اقتصادی دانست.

در این نوشتار منظور از برنامه­ های تعدیل اقتصادی، برنامه هایی است که یا به صورت صریح توسط مقامات و نهادهای ذیربط وقت از آنها به عنوان سیاست تعدیل نامبرده شده باشد، و یا با برنامه­های تعدیل به لحاظ محتوایی سازگار باشند. این نکته از آنجایی حائز اهمیت است که صحبت در باب برنامه ­های تعدیل اقتصادی در کشور تاکنون بیشتر از آن که جنبه­ی اقتصادی داشته باشد، جنبه­ی سیاسی داشته و مرزبندی بین برنامه­های تعدیل اقتصادی و غیر از آن نیازمند مداقه­ های علمی است.

لازم به ذکر است بررسی برنامه­های اقتصادی کشور از نظر سازگاری با برنامه­های تعدیل اقتصادی تنها در دوره­ی بعد از پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون حائز اهمیت می­باشد. چرا که تنها در این دوره نظام اسلامی مستقر بوده و سازگاری یا ناسازگاری برنامه­ های اقتصادی یک نظام اسلامی با برنامه ­های تعدیل اقتصادی می­تواند محل تأمل باشد. آنچنان که در مبانی نظری برنامه ­های تعدیل اقتصادی از نظر گذشت، این برنامه محصول تفکر نئولیبرالیستی است که در مقابل تفکر اقتصاد اسلامی قرار دارد.

  • برنامه­ ی پنج ­ساله اول توسعه

اقتصاد ایران بعد از پایان یافتن جنگ تحمیلی در سال ۱۳۶۷ مشکلات عدیده­ای را تجربه می­کرد. افت درآمدهای ارزی از فروش نفت به واسطه­ی افت قیمت نفت در بازارهای جهانی، افزایش کسری بودجه دولت به دلیل افزایش هزینه­های نظامی، افت تولید ناخالص داخلی به دلیل کاهش واردات کالاهای سرمایه­ای و واسطه­ای و روند افزایشی نرخ تورم تنها بخشی از مشکلات اقتصاد آن دوره بود. در این برهه برنامه پنج ساله اول بهترین فرصت برای ارائه­ی برنامه­ی تعدیل ساختاری بود و تعدیل زیرساخت­های اقتصادی، آزادسازی اقتصادی و کاهش کنترل­های دولتی و نهایتاً خصوصی سازی[۳] مورد تأکید این برنامه قرار گرفت. (کمالی دهکردی، ۱۳۷۲: ۱۴۸) کار تدوین این برنامه از سال ۱۳۶۶ شروع و تا سال ۱۳۶۸ به طول انجامید که ادامه برخی از مصوبات این برنامه که دلالت بر برنامه­ی تعدیل ساختاری دارند از نظر می­گذرد:

در بخش چهارم از هدف­های کلی این برنامه، به «ایجاد رشد اقتصادی در جهت افزایش تولید سرانه، اشتغال مولد و کاهش وابستگی اقتصادی با تاکید بر محصولات استراتژیک از طریق مهار تورم اشاره شده است». استفاده از حداکثر ظرفیت­های موجود مالیاتی در جهت تأمین بخش وسیع­تری از هزینه ارائه خدمات دولتی و بهبود قیمت­های نسبی بخش کشاورزی و ایجاد زمینه­های تعادل بخشی از راهکارهای تحقق هدف مذکور می­باشد. لازم به ذکر است که رشد اقتصادی از طریق مهار تورم و استفاده از حداکثر ظرفیت­های موجود مالیاتی با توجه به وضعیت اقتصادی آن دوران، نتیجه­ای جز کاهش مخارج عمومی دولت، کاهش درآمد قابل تصرف، افزایش نرخ بیکاری و در نهایت کاهش رفاه مصرف کننده ندارد. اما از آنجایی که این سیاست به عنوان یکی از استراتژی­های اصلی برنامه ­های تعدیل ساختاری بود، شاهد تبلور آن در برنامه اول توسعه هستیم که اساساً تعبیر «له شدن زیر چرخ­های توسعه» مربوط به این موضوع است.

در بخش سوم از تصویر کلان برنامه، بودجه و وضع مالی دولت بر کاهش کسری بودجه دولت تأکید شده است. طبق بند ۳-۳ این بخش «کسری بودجه دولت از حدود ۲۱۴۶٫۷ میلیارد ریال در سال ۱۳۶۷ به ۹۲٫۵ میلیارد ریال در سال ۱۳۷۲ کاهش یافته و سهم آن در کل‌بودجه از ۵۱ درصد به ۱٫۴ درصد تقلیل می‌یابد». همچنین طبق بند ۳-۴ همین بخش «نسبت کسری بودجه به تولید ناخالص داخلی از ۹٫۶ درصد در سال ۱۳۶۷ به ۰٫۲ درصد در سال ۱۳۷۲ کاهش می‌یابد». سیاست کاهش کسری بودجه دولت و رساندن آن به سه درصد از تولید ناخالص داخلی از اهداف سیاستی بانک جهانی در برنامه تعدیل ساختاری بود که تبدیل به یکی از شعارهای اقتصادی دولت در آن زمان شد؛ بدون توجه به شرایط اقتصادی بعد از جنگ و بدون توجه به این موضوع که با چه مکانیزم انقباضی می­توان سهم کسری بودجه از تولید ناخالص داخلی را با چنین شیب تندی کاهش داد. رئیس بانک مرکزی وقت در این زمینه اذعان دارد: «… مطلوب ما این بود که کسری بودجه از سه درسد GNP هرسال بیشتر نشود، ولی در اجرا بیشتر می‌شد»! (احمدی امویی، ۱۳۸۵: ۷۶)

در بخش چهارم از تصویر کلان برنامه به کاهش نرخ تورم اینگونه اشاره شده است: «با توجه به نرخ رشد تولید ناخالص داخلی و حجم نقدینگی مورد پیش‌بینی در برنامه، رشد شاخص بهای کالا و خدمات مصرفی از حدود ۲۸٫۵ درصد ‌در سال ۱۳۶۷ به ۸٫۹ درصد در سال ۱۳۷۲ کاهش خواهد یافت».[۴]

در قسمت دوم از بخش پنجم به روند افزایشی در واردات اشاره می­گردد: «حجم کل واردات کالا در سال ۱۳۶۷ که حدوداً معادل ۱۲ میلیارد دلار برآورد می‌گردد، در طی پنجساله برنامه اول روند افزایشی داشته به طوری که طی‌دوره ۷۲-۱۳۶۸ مجموعاً به ۱۱۴٫۳ میلیارد دلار بالغ خواهد گشت». این نوع از حذف کنترل واردات با توجه به عدم توان رقابت پذیری صنایع داخلی با محصولات وارداتی، به تشدید واردات به ویژه در حوزه کالاهای مصرفی و لوکس منجر شده است. اساساً این نقد جدی به سیاست آزادسازی واردات در برنامه تعدیل ساختاری وجود دارد؛ چرا که عمده­ی کشورهای توسعه نیافته که ناچار به اجرای این برنامه شده­اند، در فاصله کوتاهی با تضعیف بخش تولیدی داخلی مواجه و تبدیل به بخشی از زنجیره مصرفی تولیدات کشورهای صنعتی و پیشرفته شده اند.

در بخش ششم اهداف کمّی یعنی بخش نیروی انسانی و اشتغال داریم: «اتخاذ سیاستهای مالی، پولی، مالیاتی و تنظیم مقرراتی که در چارچوب هدفهای توسعه کشور زمینه کاربرد منابع سرمایه‌ای بخش‌خصوصی را در امور تولیدی تسهیل کند». همچنین «حذف و جرح و تعدیل کلیه مقررات و ضوابطی که باعث انقباض بازار کار و عدم ایجاد اشتغال شده‌اند» در دستور کار این بخش بود.

برنامه­ ی توسعه اول، اشاره­های متعددی به لزوم نرخ ارز چندنرخی دارد که کمیته تخصیص ارز مسئول هدایت این منابع طبق سهمیه­ های تعیین شده است. برای مثال تبصره ۲۸ به استفاده­ی دانشجویان از ارز دولتی اشاره دارد، همچنین در تبصره ۴۲ آمده است «در طول برنامه پنجساله، نرخ ارز برای واردات قطعات، ماشین آلات، تجهیزات و یا کالاهای قابل ساخت در داخل نباید از نرخ ارز‌تخصیصی جهت تولید داخلی همان اقلام ارزانتر باشد». در قسمت چهلمِ بخش چهارم اهداف کمی، به نرخ ارز ترجیحی برای تولید کالاهای ضروری اشاره می­شود. این سیاست در تضاد با آن چیزی است که برنامه­ی تعدیل اقتصادی تحت عنوان آزادسازی نرخ ارز به دنبال آن است و به نظر می­رسد در شرایط اقتصادی آن دوران، سهمیه ­بندی ارز و چندنرخی کردن آن بهترین گزینه برای کنترل بازار ارز بود. اما در واقعیت اتفاق دیگری رخ داد و سیاست­گذاری­های دولت به سمت آزادسازی نرخ ارز و تک نرخی کردن آن رفت. رئیس سازمان برنامه و بودجه وقت در تأیید این موضوع معتقد است که در مواردی (سال‌های تعدیل) ما به ناچار متقاعد می‌شدیم که آزادسازی نرخ ارز برای تشویق صادرات ضروری است: «وقتی می‌خواهید صادرات را توسعه دهید و قیمت ارز را کنترل می‌کنید و آنرا پایین‌تر از ارزش بازار نگه می‌دارید، صادرکننده انگیزه‌ای برای صادرات ندارد. کشور در بحران بود و باید شرایطی فراهم می‌شد تا صادرکنندگان به دنبال انگیزه‌های بیشتری برای صادرات باشند. عقل سیاسی و حکومت‌داری نیز حکم می‌کرد که باید انگیزه افراد را برای کسب سود بیشتر کرد. این بود که یواش یواش منطق بازار آزاد و مکانیزم قیمت‌ها خود را نشان می‌داد…». (احمدی امویی، ۱۳۸۵: ۱۶۲)[۵]

  • برنامه پنج ساله دوم توسعه

برنامه توسعه دوم اقتصادی مطابق با اهداف و سیاست‌های اعلام شده در اسناد آن، صراحتاً مبنی بر آزادسازی اقتصادی و خصوصی­ سازی تهیه شد و رشد و توسعه اقتصادی از اصلی­ترین اهداف کشور در این دوره مدنظر قرار گرفت. برخی از بخش­های این برنامه که در ترابط نزدیک با برنامه­های تعدیل اقتصادی است ارائه می­گردد:

در بحث آزادسازی نرخ ارز، در بخش اول از سیاست­های کلی به نظام ارزی شناور مدیریت شده است که اولاً نرخ ارز یکسان­سازی شود و ثانیاً پول رایج کشور به اسعار خارجی براساس نرخ شناور تبدیل گردد. همچنین در تبصره ۲۲ قانون برنامه آمده است: «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران موظف است معادل ارز مورد نیاز برای خریدهایی که بر حسب ضرورت از خارج انجام می‌شود، را به نرخ شناور‌محاسبه نماید و در اختیار دستگاه ذیربط قرار دهد.»

در بخش سیاست ­های پولی و تنظیم بازار به «حفظ و تنظیم رابطه مستقیم میان رشد تولید ناخالص ملی و افزایش حجم اسکناس و نقدینگی جامعه به منظور کنترل تورم» اشاره شده است.

در تبصره ۱۰ قانون برنامه، بر اجرای اصل ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی در جهت ایجاد توازن بین سه بخش خصوصی، دولتی و تعاونی تاکید شده است. در این تبصره آمده است: «به منظور کمک به تأمین عدالت اجتماعی، کاهش فقر و محرومیت، ایجاد اشتغال و حمایت از بنگاه‌های اقتصادی کوچک، دولت مکلف‌است در جهت اجرای اصول ۴۳ و ۴۴ قانون اساسی ایجاد تعادل در سهم بخش‌های دولتی، تعاونی و خصوصی در اقتصاد کشور، افزایش سهم‌فعالیت‌های اقتصادی بخش تعاونی و همچنین اجرای طرح‌های اشتغال‌زا (‌خود اشتغالی)، از طریق پرداخت تسهیلات ارزان قیمت بانکی حمایت‌های‌لازم را به عمل آورد». همچنین یکی از اهداف کیفی مذکور در این برنامه، ایجاد تعادل در بخش‌های اقتصادی (‌تعاونی، خصوصی و دولتی) است. «تلاش در جهت افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی از تولید ناخالص داخلی» و «واگذاری بخش‌هایی از فعالیت‌های دولت که با حاکمیت دولت منافاتی ندارد به بخش‌های خصوصی و تعاونی با رعایت اصل ۴۴ قانون اساسی» دو رکن اساسی در رسیدن به این هدف می­باشد. تفکر محاط بر برنامه اول و دوم توسعه «همان تفکر بازکردن فضای اقتصادی و خروج از سیستم متمرکز دولتی و میدان دادن به بخش خصوصی و سرمایه‌های خصوصی و تجارت آزاد» است؛ (احمدی امویی، ۱۳۸۵: ۱۶۶) در حالی که به زعم سیاستگذاران اقتصادی وقت «بخش خصوصی در آن دوران فاقد کاردانی و لیاقت و توان مالی بالا بود» (همان: ۲۰۸) و اساساً یکی از علل کلیدی عدم توفیق سیاسی خصوصی سازی در آن دوران، فقدان فضای مناسب برای خصوصی­سازی و نبود بررسی­های دقیق در خصوص توانایی­های بخش خصوصی درباره­ی امکانات مالی و مدیریتی آنان دانست. (بهکیش، ۱۳۸۹: ۱۲۱)

ماده ۱۱۵ برنامه تاکید مستقیم بر حذف کنترل واردات بدین صورت دارد: «دولت موظف است برای رونق تجارت خارجی موانع غیرتعرفه ای و غیرفنی را با رعایت ممنوعیتهای شرعی حذف و نسبت به تهیه برنامه زمانبندی اصلاح نرخهای معادل تعرفه و اعلام آن به صورت پیش آگهی و تعیین تعرفه های گمرکی اقدام کند».

سیاست درآمدی این برنامه معطوف به تأمین هزینه‌های جاری صرفاً از طریق افزایش سهم درآمدهای‌ مالیاتی همراه با کاهش ابعاد دولت است. افزایش سهم مالیات‌های مستقیم در درآمدهای مالیاتی کشور، و حذف تدریجی معافیت‌های مالیاتی اعطا شده به بخش‌ها، رشته فعالیت‌ها و مؤسسات مختلف همراه با اصلاح قیمت‌ها و تخصیص بودجه و ‌بازنگری نظام مالیاتی بر اساس تعریف پایه درآمد برخی از روش­های این سیاست است. تاکید بر کاهش بودجه جاری بخش‌های مربوط به فصول امور اقتصادی از طریق کاهش فعالیت‌های اعمال تصدی دولت نیز وجود دارد هرچند اشاره مستقیمی به کاهش کسری بودجه به چشم نمی خورد.

در سال ۱۳۷۳-۷۴ عملاً این سیاست کنار گذاشته شد و دولت به یک اقتصاد روزمره و به نوعی دولتی روی آورد. خصوصی­سازی مدنظر در این دو برنامه، اقدامی شتابزده و سطحی بود و توسعه­ای که در جامعه صورت گرفت میان تهی و فصلی بود که هیچ یک از معضلات ساختاری اقتصاد را برطرف نکرد. (یوسف­پور، ۱۳۸۱: ۱۸۰)

ادامه دارد….

نتیجه:: اقتصاد ایران بعد از پایان یافتن جنگ تحمیلی در سال ۱۳۶۷ مشکلات عدیده­ای را تجربه می­کرد. افت درآمدهای ارزی از فروش نفت به واسطه­ی افت قیمت نفت در بازارهای جهانی، افزایش کسری بودجه دولت به دلیل افزایش هزینه­های نظامی، افت تولید ناخالص داخلی به دلیل کاهش واردات کالاهای سرمایه­ای و واسطه­ای و روند افزایشی نرخ تورم تنها بخشی از مشکلات اقتصاد آن دوره بود.

برنامه توسعه دوم اقتصادی نیز مطابق با اهداف و سیاست‌های اعلام شده در اسناد آن، صراحتاً مبنی بر آزادسازی اقتصادی و خصوصی­سازی تهیه شد و رشد و توسعه اقتصادی از اصلی­ترین اهداف کشور در این دوره مدنظر قرار گرفت.

[۱] دانشجوی دکتری اقتصاد، دانشگاه تهران

[۲] Steady state

[۳] در این دوره برای اولین بار موضوع خصوصی­سازی بصورت رسمی اعلام شد و اتفاقاً استقبال مناسبی از سوی سرمایه گذاران بخش خصوصی از این طرح صورت پذیرفت؛ لکن پس از اینکه آشکار شد که دولت اعتقاد لازم و نیز برنامه صحیح برای خصوصی­سازی ندارد، بخش خصوصی عقب نشینی کرد. (کاظمی ویسری، ۱۳۸۲: ۹۹)

[۴] توجه به کاهش تورم به خودی خود سیاستی از جنس برنامه­های تعدیل ساختاری نیست؛ بلکه زمانی که به عنوان بخشی از سایر برنامه­های تعدیل مورد توجه قرار می­گیرد می­توان آنرا به عنوان یکی از شاخص­های برنامه تعدیل ساختاری مطرح کرد.

[۵] به نظر می­رسد سیاستگذاران وقت تمایل بالایی نسبت به اجرای آموزه­های اقتصاد متعارف و به تبع آن برنامه­های تعدیل ساختاری بدون توجه به شرایط اقتصادی آن دوران داشتند: «اگر به گزارش‌های اقتصاد سازمان برنامه در سالهای ۶۰ و ۶۱ و از سال ۶۵ به این طرف مراجعه کنید، نشانه‌های شکل‌گیری تفکر اقتصاد مدرن را ملاحظه خواهید کرد. نمود بارز این مطلب در نرخ ارز بود…». (احمدی امویی، ۱۳۸۵: ۲۶۲)

بدون دیدگاه

نظرات بینندگان

نظرات بینندگان

پر کردن قسمت ستاره الزامی میباشد.