15 شهریور, 1395

سوئیفت، تحریم هوشمند، و جنگ اقتصادی علیه ایران

همزمان با اجرای پروژه همکاری وزارت خزانه داری ایالات متحده و سوییفت، به دلیل تهدید ایران علیه امنیت بین المللی، ایران به لیست کشورهای حامی تروریسم اضافه شد و تحریم های آمریکا بر آن اعمال شد، اما این تحریم ها چندان موثر نبود. درنتیجه وزارت خزانه داری با همکاری کنگره نوع جدیدی از جنگ اقتصادی را علیه ایران آغاز کرد.

مقدمه این مقاله را از اینجا بخوانید

قسمت اول: سوییفت، تحریم هوشمند، و جنگ اقتصادی علیه ایران

تحریم، سلاح انتخابی اوباما برای مقابله با برنامه هسته ای ایران، دخالت روسیه در اوکراین، رژیم اسد در سوریه و تأمین مالی گروه‌های تروریستی مانند داعش، القاعده و … بود.

وزارت خزانه داری با اعمال نفوذ توسط قدرت دلار جهت فشار آوردن به گروه های متخاصم، خود را به عنوان یکی از نهادهای کلیدی در تأمین امنیت ملی آمریکا معرفی کرد. تحریم ها که زمانی ابزاری شناخته می‌شدند که بدون تأثیر بر محاسبات دولت ها تأثیرات مخرب بر مردم دارد، توانستند منابع مالی گروه‌های سرکش را تحت تأثیر قرار دهند و آن‌ها را در زمینه فعالیت‌های اقتصادی منزوی کند. این رویکرد از زمان واقعه یازده سپتامبر آغاز شد. زمانی که ایالات متحده تصمیم گرفت علاوه بر تمرکز کردن بر هسته های عملیاتی، تأمین مالی گروه‌های تروریستی را نیز محدود کند.

سیاست بسیار ساده بود: شرکت ها می‌توانند با ایالات متحده و یا گروه‌های سرکش مبادله تجاری داشته باشند ولی نمی‌توانند با هردو کار کنند. و اگر تجارت با گروه دوم را انتخاب کنند باید آماده طرد شدن از جامعه تجارت جهانی باشند. با این رویکرد این جریان خودش را تشدید می کرد. هر چه این گروه‌ها /دولت‌ها منزوی تر می‌شدند بیشتر به فعالیت‌های مشکوک و نامتعارف تجاری روی می آوردند و خود را بیشتر در انزوا نسبت به شبکه تجارت جهانی می دیدند. در‌واقع رویکرد این بود که شرکت های خصوصی خصوصا نهاد های مالی از روابط تجاری با این شرکت ها به دلیل هزینه‌های مالی و حیثیتی دوری کنند.

این نوع از تحریم که با نام «تحریم هوشمند» شناخته می شود، تکامل یافت و با اقدامات مالی سایبری همراه شد که در قلب آن تحریم سوییفت قرار داشت. سیستم پیام رسانی مالی که به منزله جریان خون در نظام اقتصاد جهانی شناخته می شود. ماجرایی که در طی آن ایران به عنوان اولین کشور از جریان سوییفت بیرون رانده شد، نشان می‌دهد که چطور جریان جنگ اقتصادی در دهه اخیر تکامل یافت. همچنین این سؤال را هم پاسخ داد که آیا واشنگتن در زمانی که لازم باشد آیا می‌تواند این اقدام را علیه چین یا روسیه انجام دهد یا خیر.

سازمان اطلاعات مالی

سازمان اطلاعات مالی ابزار کلیدی ایالات متحده در جنگ اقتصادی علیه بازیگران متخاصم بوده است. ساز مان اطلاعات مالی تلاش کرد تا اموال آنها را مصادره کند و فعالیت های غیر قانونی آنها را شناسایی کند. این سازمان با استفاده از از روشهای سنتی اطلاعات را از اسناد مبادلات مالی در خانه ی تروریست ها به دست آورده بود، و اسناد بانکها و … استفاده می کرد.

یکی از ابزارهای کلیدی در نقل و انتقال های مالی سامانه سوییفت است. سوییفت سامانه انتقال اطلاعات بین بانکی است که از سال ۱۹۷۳ جایگزین پیغام های تلکس بین بانکی شد، که به مراتب از نوع سنتی آن امن تر است. این سامانه، روزانه پیغام جابه جایی بیش از ۶ هزار میلیارد دلار را ارسال می کند.

در دهه ۱۹۹۰ سازمان اطلاعات مرکزی آمریکا (سی آی ای) تصمیم گرفت که به این سامانه نفوذ کند و اطلاعات آن را به دست آورد که با مخالفت وزارت خزانه داری روبرو شد. اما پس از حادثه ۱۱ سپتامبر وزارت خزانه داری پروژه ای را در راستای دسترسی به اطلاعات این سامانه آغاز کرد، به طوری که دسترسی به این اطلاعات قانونی باشد و اطلاعات مالی گروه های تروریستی را نشان دهد.

در مدت ۶ هفته با همکاری شرکت سوییفت برنامه ای اجرا شد که در آن اطلاعات سوییفت تحلیل می شد و وزارت خزانه داری شبکه مالی تروریست ها را توسط این اطلاعات شناسایی می کرد. وزارت خزانه داری به سوییفت تضمین داده بود که این اطلاعات را فقط برای مقابله با تروریسم استفاده کند.

این پروژه که تا ۵ سال مخفی بود کمک کرد که سرشاخه های مالی تروریست ها شناسایی شود. اما در سال ۲۰۰۶ نیویورک تایمز خبر این برنامه را منتشر کرد که با انتقاد شدید دولت به این خبرگزاری همراه شد. این برنامه مشترک سوییفت و دولت آمریکا توسط اتحادیه اروپا محکوم شد و موجب تیرگی روابط اروپا و آمریکا شد.

ماجرای تحریم ایران

همزمان با اجرای پروژه همکاری وزارت خزانه داری ایالات متحده و سوییفت، به دلیل تهدید ایران علیه امنیت بین المللی، ایران به لیست کشورهای حامی تروریسم اضافه شد و تحریم های آمریکا بر آن اعمال شد، اما این تحریم ها چندان موثر نبود. درنتیجه وزارت خزانه داری با همکاری کنگره نوع جدیدی از جنگ اقتصادی را علیه ایران آغاز کرد.

استوارت لوی[۱] در سال ۲۰۰۶ پیشنهاد تحریم های جدید را به کاندولیزا رایس[۲] ارائه کرد و کمپین مجاب کردن بازار جهانی برای قطع رابطه اقتصادی با ایران را آغاز کرد. استوارت لوی به حدود ۸۰ کشور سفر کرد و در دیدار با مدیرعامل بانک ها سعی کرد آنها را قانع کند که رابطه مالی با ایران ریسک بالایی دارد.

همزمان تحریم هایی اعمال شد که نه تنها مبادله کالاهای غیر قانونی را محدود کرد بلکه نظام مالی کشور را هم محدود می کرد. در همین حال با تلاش وزارت خارجه تحریم های های شورای امنیت هم زیرساخت لازم را برای مجاب کردن باقی کشورها به تحریم ایران را آماده می کرد. هر کدام از تحریم های شورای امنیت ماه ها مذاکره برای متقاعد کردن روسیه و چین را لازم داشت. همچنین در سال ۲۰۱۰ و ۲۰۱۳ تحریم هایی در کنگره تصویب شد[۳] که ساختار تحریم ها را تقویت می کرد.

 

از سازمان اطلاعات مالی تا تهدید اقتصادی: قطع ارتباط بانک های ایران

ایران با سازمان انرژی اتمی همکاری نکرد و از گروه های تروریستی حمایت می کرد. در نتیجه وزارت خزانه داری به دنبال راه های نوآورانه جنگ اقتصادی برای مقابله با ایران بود. در همین راستا اطلاعات به دست آمده از سوییفت که اهمیت آن تا ۲۰۱۲ درک نشده بود استفاده شد.

در سال ۲۰۱۱ سوییفت پروژه ای را اجرا کرد که مشتری ها می توانستند بر اساس لیست دلخواه خود (لیست های مختلفی که از موسسه های تحریم شده موجود بود) متوجه بشوند که منبع پیام از طرف یک موسسه تحریم شده است یا خیر و اگر خواستند آن معامله را مسدود کنند. اما اجباری برای استفاده از این لیست برای مشتری ها نبود.

بعد از ۱۱ سپتامبر به وزارت خزانه داری این اختیار داده شده که لیست افراد (بانکهای) ممنوع را برای مقابله با پولشویی تعیین کند که با آنها مبادله نشود و اموال آنها توقیف شود[۴]، اما این قانون تنها محدود به بانکهای داخلی آمریکا بود. در نوامبر ۲۰۱۱ لیست بانکهای محدودی از ایران که مشمول این تحریم ها بودند به کل بانکها و بانک مرکزی ایران تعمیم داده شد. این عمل بر اساس تجربه اقداماتی که بر علیه کره شمالی اعمال شده بود انجام شد.

این عمل وزارت خزانه داری به تحریم های کنگره علیه بانک مرکزی ایران منجر شد و بر اساس این قانون، اموال برخی از موسسات مالی ایران از جمله بانک مرکزی را بلوکه کردند. هر موسسه مالی که با بانک مرکزی ایران ارتباط گسترده ای داشته باشد (به غیر از فعالیت های محدود بشر دوستانه) اجازه باز کردن حساب در آمریکا را ندارد. این تحریم ها موفق بودند که بانک مرکزی ایران را از سیستم مالی جهانی قطع کنند و صادرات نفت ایران را تا ۸۰ درصد کاهش دادند.

بررسی اطلاعات به دست آمده از سوییفت نشان می داد که ایران بسیار وابسته به استفاده از سوییفت بود. به طوری که ۱۹ بانک و ۲۵ نهاد ایرانی بیش از دو ملیون بار از سوییفت استفاده کرده بودند. در سال ۲۰۱۲ تنها درگاه ارتباط مالی ایران با خارج بود چرا که بانک مرکزی ایران و اکثر بانک ها تحریم بودند.

وزارت خزانه داری به دو دلیل مردد بود که از سوییفت به عنوان ابزار جنگ اقتصادی عمل کند:

  1. سابقه عکس العمل بد اتحادیه اروپا به گرفتن اطلاعات سوییفت برای مقابله با تروریسم
  2. از دست دادن اطلاعات پیگیری فعالیت های اقتصادی ایران که از سوییفت به دست می آمد.

سوییفت و سیستم انتقال پول بین بانکهای اروپا (تارگت ۲) [۵] قوانینی داشتند که به تحریم ایران مرتبط می شد (متن این قسمت از قوانین در متن آمده است). سیستم تارگت ۲ برای ایران بعد از تحریم های آمریکا اهمیت زیادی پیدا کرده بود چرا که بعد از تحریم دلار، ایران دارایی خود را به یورو تبدیل کرده بود و از یورو در مبادلات استفاده می کرد. کمیسیون بانک سنای آمریکا طرحی را تنظیم کرد که بر اساس آن سیستم های انتقال اطلاعات بین بانکها، ایران را تحریم کنند. این طرح «کاهش تهدید از طرف ایران و حقوق بشر سوریه»[۶] نام داشت.

دولت اوباما سعی داشت کنگره را قانع کند که اعمال فشار قانونی بر یک نهاد مالی مهم (سوییفت) به صورت پشت پرده انجام شود، اما با توجه به اینکه فشارهای قبلی کنگره آمریکا در مجبور کردن شرکت های بین المللی برای قطع رابطه با ایران مفید بود. در نتیجه کنگره آمریکا این قانون را تصویب کرد که سیستم های انتقال پول حق ندارند به نهادهای متخلف ایران خدمات ارائه کنند.

۶ هفته بعد از تصویب این قانون در کنگره، اتحادیه اروپا قانونی را تصویب کرد که بر اساس آن سیستم های انتقال پول نباید به بعضی از بانکهای ایرانی که محکوم به ضبط اموال شده اند خدمات ارائه دهند. بنابراین رییس سوییفت اعلام کرد که بانکهای ایرانی را از این سیستم حذف خواهد کرد. با وجود اینکه تصمیم سوییفت مستقیما به دلیل قانون اتحادیه اروپا بود، قانون مصوب کنگره آمریکا تاثیر مهمی در این راستا داشت.

تاثیر جدا شدن ایران از سوییفت

با وجود جدا شدن بسیاری از بانک های ایران از شبکه سوییفت، ارتباط ایران از طریق سوییفت کاملا قطع نشده بود و بانکهایی که در لیست تحریم نبودند می توانستند به کار خود ادامه دهند. اتحادیه اروپا و وزارت خزانه داری برای جلوگیری از فشار بر مردم ایران، مسیر مالی معینی را باز گذاشتند و به جامعه جهانی اطمینان دادند که فعالیت های این بانکها را زیر نظر داشته باشند که تخلفی از ایران سر نزند. علی رغم این تضمین ها آشکار شدن فساد رضا ضراب در ترکیه نشان داد که بانک های پاسارگاد، پارسیان، سرمایه، توسعه صادرات، کارآفرین، سامان بیش از ۸۷ میلیارد یورو جابه جایی غیر قانونی توسط رضا ضراب داشتند.

تحقیقات در این زمینه نشان داد که این مبادلات توسط سوییفت انجام شده است و این سوال را مطرح کرد که آیا باز بودن بعضی از بانکها برای نقل انتقال پول به ایران عاقلانه است یا خیر. علاوه بر این مشخص شد که بعضی از بانکهای ایران از تارگت ۲ استفاده کردند و اتحادیه اروپا را بر آن داشت تا جلوی استفاده ایران از دارایی های یورویی خودش را بگیرند. همچنین به همین دلیل کنگره آمریکا قانون مشابهی را تدوین کرد که بر اساس آن دسترسی ایران به تارگت۲ را محدود می کرد. تصویب این قانون با شروع مذاکرات ایران و ۵+۱ در سال ۹۲ متوقف شد.

با وجود مشکل بودن این تحریم ها، قطع شدن رابطه ایران با سیستم مالی بین المللی تاثیر زیادی داشت. همچنین در این جریان نقش کنگره آمریکا در تحریم مالی، انرژی، کشتی رانی و نفت ایران بسیار مهم بود. تحریم سوییفت آن چنان به ایران فشار وارد کرد که در مذاکرات مقامات ایرانی می خواستند تحریم سوییفت به عنوان اولین تحریم لغو شود.

 

 

 

در نظر داشتن روسیه

مدل تحریم ایران غرب را در اعمال تحریم بر روسیه بر سر مناقشه اوکراین راهنمایی کرد. تاکنون آمریکا و اروپا محتاطانه تحریم هایی را علیه روسیه اعمال کردند. هر چند به دلیل ارتباط وسیعتر روسیه با نظام تجارت جهانی، روسیه هدف بزرگتری از ایران است و نمی توان تحریم های وسیع نفت و گاز را به راحتی اعمال کرد.

این نگرانی وجود دارد که روسیه گاز خود را بر اروپا قطع کند، اموال شرکت های خارجی را در روسیه ضبط کند، تحریم واردات کالاهای اروپایی و آمریکایی را گسترش دهد، حمله سایبری انجام دهد، دسترسی آمریکا و ناتو به افغانستان را محدود کند، به ایران و کره شمالی برای مبادله با نهادهای مالی کمک کند، سیستم دفاع موشکی اس۳۰۰ را در اختیار ایران قرار دهد و یا در مذاکرات به نفع ایران موضع گیری کند.

دولت اوباما اعلام کرد که مشکل اوکراین و مذاکرات ایران دو مقوله جدا از هم هستند اما توافق ۲۰ میلیارد دلاری مبادله کالا با نفت بین ایران و روسیه نشان داد که ایران و روسیه گزینه های موجود را حفظ می کنند. همچنین همکاری های نظامی و هسته ای و سیاسی روسیه با ایران و سوریه برقرار بود. اوایل مارچ ۲۰۱۴ با تجاوز روسیه به کریمه، روسیه از گروه ۸ بیرون رانده شد و در ۲۰ مارچ «بانک روسیه» تحریم شد. همچنین بعد از سرنگون شدن هواپیمای مالزیایی کالاهای با قابلیت استفاده دوگانه در زمینه اکتشاف و استخراج نفت تحریم شد. با وخیم تر شدن اوضاع ایالت متحده تحریم های مالی، نظامی و اقتصادی وسیع تری علیه روسیه اعمال کرد.

برای شبیه سازی تحریم ها علیه ایران بر روسیه، وزارت خزانه داری باید روسیه را تحت بند ۳۱۱ قرار می داد. به همین دلیل، تحقیق روی فعالیت های بانکی روسیه با هدف پیدا کردن فعالیت غیرقانونی آغاز شد. مقامات آمریکایی موفق شدند که اروپا را قانع کنند که به روسیه در مورد پولشویی و حمایت از تروریسم هشدار دهند و آن را به لیست خاکستری اضافه کنند.

در همین حال کنگره آمریکا وضع تحریم بر سرمایه گذاری در بعضی شاخه های اقتصادی در روسیه را شروع کرد. پیش نویس آن را هم سناتور مارک کرک[۷] (کسی که در وضع بسیاری از تحریم ها بر ایران دخیل بود) بر عهده داشت. این پیش نویس بسیار وسیع بود و تحریم سوییفت را هم شامل می شد. دولت انگلستان سعی می کرد دیگر اعضای اروپا را قانع کند که بانکهای روسیه از سوییفت جدا شوند ولی اروپایی ها در این زمینه تردید داشتند. جدا شدن حتی یکی از بانکهای روسیه از سیستم سوییفت طبعات اقتصادی شدیدی را برای نظام اقتصادی روسیه داشت، اما استفاده از سوییفت به عنوان ابزار تحریم اقتصادی مشکلاتی دارد که در قسمت بعد توضیح داده خواهد شد.

آندری کوستین[۸] رییس بانک دولتی VTB اعلام کرده است که جدا کردن بانکهای روسیه از سوییفت اعلام جنگ علیه این کشور خواهد بود و روزی که این اتفاق بیافتد سفیر ایالات متحده باید مسکو را ترک کند. این رویکرد موضع رییس جمهور پوتین نیز می باشد.

هنوز مشخص نیست که آیا تحریم ها بر اقتصاد روسیه اثر دارند و آیا در اثر این تحریم ها سیاست روسیه تغییر می کند یا خیر. تردید ها در مورد بی تاثیر بودن تحریم ها بر روسیه می گویند که سیاست های روسیه در اوکراین تغییری نکرده و مشکلات مالی روسیه ها به دلیل قیمت پایین نفت است، نه تحریم ها. بر خلاف تحریم ها علیه ایران، ایالات متحده سعی دارد تا جریان مالی در بعضی زمینه هایی که برای آنها مهم است را در روسیه حفظ کنند. و همچنین در بعضی زمینه ها که روسیه توان تلافی کردن را دارد محتاطانه تر عمل می کنند. دست و پنجه نرم کردن با دشمن بزرگتر و پیچیده تر نیازمند نوآوری در زمینه جنگ اقتصادی می باشد و نمی توان نسخه ایران را عینا پیاده کرد.

[۱] Stuart Levey

[۲] Candoleeza Rice

[۳] Comprehensive Iran Sanction, Accountability, and Divestment Act (CISADA)

[۴] Section 311 issued by Treasury Department

[۵] Trans-European Automated Real-Time Gross Settlement Express Transfer (Target2)

[۶] The Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act (ITRA)

[۷] Mark Kirk

[۸] Andrei Kostin

 

قسمت دوم این مقاله را از اینجا بخوانید

قسمت سوم این مقاله را از اینجا بخوانید

بدون دیدگاه

نظرات بینندگان

نظرات بینندگان

پر کردن قسمت ستاره الزامی میباشد.